中國網(wǎng)/中國扶貧在線訊 日前，2017年中央一號文件發(fā)布，新世紀以來第14份中央一號文件終于與大家見面。文件指出，必須順應新形勢新要求，堅持問題導向，調(diào)整工作重心，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。那么，“問題導向”是什么問題？工作重心有哪些調(diào)整？出臺了哪些有力舉措？如何培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能？

毋庸諱言，與前幾年相比，2017年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的問題更加嚴重、挑戰(zhàn)更加嚴峻，突出表現(xiàn)在三個方面：

一是部分大宗農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛程度更為嚴重。與前幾年相比，盡管大豆、玉米、棉花國內(nèi)國際價格倒掛程度有所減輕，但稻谷、小麥國內(nèi)國際價格倒掛程度進一步加深。2016年下半年以來，稻谷國內(nèi)國際現(xiàn)貨價差距在1400元/噸左右，國際現(xiàn)貨價格僅為國內(nèi)的一半；小麥國內(nèi)國際現(xiàn)貨價格逐步形成“剪刀差”，2016年年末小麥國內(nèi)現(xiàn)貨價比國際現(xiàn)貨價高出1400元/噸上下。尤其是國內(nèi)豬肉、食糖價格與進口價格差距進一步拉大。2016年國內(nèi)豬肉年度平均價格提高到進口價格的2.3倍，約比進口價格高出16元/公斤；2016年年底國內(nèi)白糖價格是進口價格的2倍以上，比進口價格高出3812元/噸。

二是糧食庫存狀況進一步惡化。2016年我國糧食庫存攀上歷史新高，糧食總庫存超過6億噸，尤其是玉米庫存極高，接近糧食總庫存的一半。與此同時，我國糧食產(chǎn)量仍然處于高位，進口數(shù)量仍然巨大，糧食庫存壓力還在持續(xù)增加。這些年來，我國是在以舉國之力為世界農(nóng)產(chǎn)品市場托底，不僅使我國面臨極大的去庫存壓力，而且付出了巨大代價。就拿玉米來說，玉米儲備遠超國家糧食安全需要，按照我國玉米庫存2.76億噸計算，庫存費用約要1700億元，給國家財政造成巨大負擔。并且，國家高價收儲玉米，低價銷售出庫，潛虧巨大。據(jù)估算，玉米高庫存導致的潛虧接近2000億元。

三是農(nóng)民收入增幅下滑。2016年糧食去庫存導致農(nóng)民面臨前所未有的“賣糧難”，一個直接后果是糧食價格大幅度下降。據(jù)調(diào)研，2016年年底玉米市場價格比上年降低600元/噸左右。按照2016年我國玉米產(chǎn)量21955.4萬噸估算，農(nóng)民收入將減少1317.3億元。算入玉米生產(chǎn)者補貼，農(nóng)民收入仍將減少927.3億元。按照2016年我國鄉(xiāng)村常住人口58973萬人計算，僅玉米一項，全國農(nóng)村居民人均可支配收入約減少收入157元，拉低我國農(nóng)村居民人均可支配收入1.4個百分點。東北三省及內(nèi)蒙古地區(qū)是玉米主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)民人均減收約362元，下降幅度更大。在2016年農(nóng)民工資性收入增速下降，財產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入未能實現(xiàn)快速增長的情況下，農(nóng)民收入增幅必然下滑。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨日益嚴峻的挑戰(zhàn)，究其原因，是國內(nèi)國際、三次產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部等三個層面的資源配置扭曲狀況沒有從根本上得到改變，甚至是更加嚴重。2017年中央一號文件的工作重心有所調(diào)整、工作目標更加明確，就是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以市場需求為導向，調(diào)整勞動力、土地、資金、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入結(jié)構(gòu)。采取綜合舉措，使市場在資源配置中起決定性作用，優(yōu)化三個層面資源配置，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能。

第一，優(yōu)化國內(nèi)國際資源配置。國內(nèi)國際大宗農(nóng)產(chǎn)品價格嚴重倒掛，一方面導致我國生產(chǎn)的部分農(nóng)產(chǎn)品存進倉庫，庫存爆滿，需要加快去庫存。2017年中央一號文件更加明確地提出，深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革，科學確定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品國家儲備規(guī)模。并提出，采取綜合措施促進過腹轉(zhuǎn)化、加工轉(zhuǎn)化，多渠道拓展消費需求，加快消化玉米等庫存。另一方面，導致國外低價農(nóng)產(chǎn)品大量進入國內(nèi)市場，對部分產(chǎn)業(yè)形成很大沖擊。2017年中央一號文件提出統(tǒng)籌利用國際市場，優(yōu)化國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，健全公平競爭的農(nóng)產(chǎn)品進口市場環(huán)境。明確提出健全農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易反補貼、反傾銷和保障措施法律法規(guī)，依法對進口農(nóng)產(chǎn)品開展貿(mào)易救濟調(diào)查。針對國內(nèi)國際農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛，部分農(nóng)產(chǎn)品走私嚴重的情況，要求深入開展農(nóng)產(chǎn)品反走私綜合治理，實施專項打擊行動。

從更寬廣的視野看，國內(nèi)國際大宗農(nóng)產(chǎn)品價格嚴重倒掛，實際上表明我國未能根據(jù)國際農(nóng)業(yè)資源的變化來有效配置國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源。對此，2017年中央一號文件指出，以“一帶一路”沿線及周邊國家和地區(qū)為重點，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)開展跨國經(jīng)營，建立境外生產(chǎn)基地和加工、倉儲物流設(shè)施，培育具有國際競爭力的大企業(yè)大集團。也就是支持企業(yè)充分利用國內(nèi)國際兩種資源兩個市場，降低加工、儲備成本，提高效率。

第二，優(yōu)化國內(nèi)三次產(chǎn)業(yè)之間資源配置。從勞動力看，盡管近幾年我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率有所增長，但總體水平仍較低，遠低于二、三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率。2017年中央一號文件提出，要完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，健全農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務體系，鼓勵多渠道就業(yè)，切實保障農(nóng)民工合法權(quán)益等等，以促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。從資本看，據(jù)測算，新世紀以來，我國農(nóng)村資金外流年均超過萬億元，其中通過金融渠道外流超過5000億元，通過財政渠道外流約6000億元。如此大規(guī)模的資金外流，進一步擴大了農(nóng)村資金缺口，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展資金更加匱乏。針對這些問題，2017年中央一號文件通過改革財政投入機制，加快農(nóng)村金融創(chuàng)新等舉措，促進資金要素進入農(nóng)村。并提出深入推進承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，對發(fā)展農(nóng)村土地金融解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所亟需的資金寄予較高期望。從技術(shù)看，2017年中央一號文件提出支持“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村電商、農(nóng)村物流體系等，加快城鄉(xiāng)之間技術(shù)交流，壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。通過一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。

第三，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之間資源配置。我國糧食、棉花等土地密集型種植業(yè)比較效益一直極低，而部分特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)效益較高。據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)，2015年我國玉米、棉花、油菜籽、大豆等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)凈利潤都是負值，而蔬菜、水果、水產(chǎn)等則相對較高。比如，2015年我國蔬菜每畝凈利潤為2187.59元，是稻谷的12.5倍、小麥的125.67倍；蘋果每畝凈利潤為2128.34元，是稻谷的12.13倍、小麥的122.25倍。針對“十畝糧不如一畝菜”的情況，在穩(wěn)定水稻、小麥生產(chǎn)，確?？诩Z絕對安全的基礎(chǔ)上，2017年中央一號文件提出優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。包括統(tǒng)籌糧經(jīng)飼種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展有效益的種植業(yè)，發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)，包括振興奶業(yè)，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，遠洋漁業(yè)等等。以充分發(fā)揮我國農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢，提高農(nóng)業(yè)效益，促進農(nóng)民增收。

最后，促進農(nóng)業(yè)整體降成本提效率。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本越來越高，農(nóng)業(yè)國際競爭力越來越弱。習近平總書記指出，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。比如，近幾年來，我國土地細碎化越來越成為制約農(nóng)業(yè)機械化水平和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高的瓶頸，成為推高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的鍵因素。一個廣泛引用的數(shù)據(jù)是，我國農(nóng)戶家庭平均土地經(jīng)營規(guī)模7.5畝，戶均承包土地5.7塊，平均每塊1.31畝。今年中央一號文件也關(guān)注到這個關(guān)鍵問題，提出積極引導農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，通過村組內(nèi)互換并地等方式，實現(xiàn)按戶連片耕種。對當前解決“土地細碎化”問題，補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，夯實農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高我國農(nóng)業(yè)競爭力有極其重要的現(xiàn)實意義。

制定出一個好文件，只是萬里長征邁出第一步，關(guān)鍵還在于落實。

首先要解決“重文件制定，輕貫徹落實”問題。中央一號文件發(fā)布之后，各省根據(jù)中央一號文件擬定本省一號文件。相關(guān)部委要出臺落實中央一號文件的實施意見。部分地級市還要出臺本市一號文件，甚至有些縣還要出臺關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一號文件。一系列文件制定出臺就耗去了大半年，真正用來落實文件的精力和時間并不多。

其次要解決重大惠農(nóng)政策遲遲未能兌現(xiàn)問題。中央一號文件發(fā)布之后，專家學者積極解讀，社會各界熱烈討論，農(nóng)民群眾翹首以盼。但惠農(nóng)政策的具體方案遲遲不能出臺，惠農(nóng)政策遲遲不能落實，農(nóng)民期望越高失望越大。

再次要重視調(diào)動地方干部改革積極性。部分地方干部怕干事、怕犯錯，怕把握不好政策、怕逾越紅線。部分地方干部甚至擔心改革者沒有好下場，干脆安安心心做太平官。應貫徹落實今年中央一號文件精神，勇于承受農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革陣痛，想方設(shè)法降低改革成本，積極防范改革風險，堅定不移、扎實有效推進改革。（作者：伍振軍，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副研究員）