因地制綜合施策 奏響扶貧幫困交響曲
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當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化已上升為國家戰(zhàn)略。建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，對不同功能區(qū)實(shí)行差別化財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境、考核等政策已成為社會共識。廣州市域廣闊，城市農(nóng)村形態(tài)兼具，生態(tài)資源豐富多樣，如何在長期的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾，已成為城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要命題。
白云區(qū)是呈現(xiàn)廣州城市化進(jìn)程的標(biāo)本區(qū)域。其不僅是城市農(nóng)村各半，基本農(nóng)田生態(tài)山水密布，還長期面臨區(qū)域發(fā)展不平衡問題，北部農(nóng)村發(fā)展水平較低，不少村社為區(qū)內(nèi)扶貧幫困對象。
面對此景，被中央農(nóng)辦確定為全國農(nóng)村綜合改革聯(lián)系點(diǎn)的白云區(qū)走出了關(guān)鍵一步：建立區(qū)級基本農(nóng)田和生態(tài)公益林保護(hù)激勵機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償與貧困村公共設(shè)施建設(shè)、民生保障、基層組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合，以期形成扶貧幫困生態(tài)保護(hù)長效機(jī)制。因地制宜綜合施策精準(zhǔn)發(fā)力，在廣東大力開展“雙到”扶貧的背景下，“白云探索”值得各級決策者關(guān)注思考。
南方日報(bào)記者 黃偉 張西陸攝影 南方日報(bào)記者 李細(xì)華
●重新界定扶貧對象
集體經(jīng)濟(jì)收入低于50萬元，承擔(dān)農(nóng)田與公益林保護(hù)任務(wù)
上周，白云區(qū)委常委會、區(qū)政府常務(wù)會議通過了一份名為《白云區(qū)建立區(qū)級扶貧幫困及生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制工作方案》（下簡稱《方案》），劃定了以新思維破解扶貧幫困、生態(tài)保護(hù)老大難問題的“路線圖”。
與原來的政策設(shè)計(jì)相比較，《方案》主要有三大變化：
一是重新明確了扶貧對象。具體為2013年村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)常性收入低于50萬元的村（低收入村），且承擔(dān)基本農(nóng)田和生態(tài)公益林保護(hù)任務(wù)的。
經(jīng)重新核定，全區(qū)共有28個(gè)行政村納入。其中鐘落潭鎮(zhèn)18個(gè)、江高鎮(zhèn)4個(gè)、太和鎮(zhèn)及人和鎮(zhèn)各3個(gè)。這一名單根據(jù)年收入狀況實(shí)行每年動態(tài)調(diào)整。此外，經(jīng)生態(tài)補(bǔ)償后集體收入達(dá)80萬元后即封頂。
二是實(shí)現(xiàn)了扶貧資金區(qū)級統(tǒng)籌。按原政策，資金主要由參與對口扶貧的鎮(zhèn)街、職能部門負(fù)責(zé)，數(shù)額則以該單位預(yù)算收入的1%計(jì)提。
根據(jù)《方案》，白云區(qū)設(shè)立扶貧幫困和生態(tài)補(bǔ)償村級運(yùn)作激勵基金，暫定為1550萬元。具體分為承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助、承擔(dān)生態(tài)公益林保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助、區(qū)設(shè)立鎮(zhèn)級低收入村專項(xiàng)建設(shè)扶持資金。按原政策，由于此前街鎮(zhèn)一級并未實(shí)現(xiàn)徹底的全口徑財(cái)政預(yù)算，投入扶貧資金數(shù)額存在爭議，資金分散不說，目標(biāo)也不明確。有的鎮(zhèn)街將對口扶貧任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給轄內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，加重了基層負(fù)擔(dān)，新政策只是倡議企事業(yè)單位、集體經(jīng)濟(jì)組織積極參與，未作硬性規(guī)定。
針對基本農(nóng)田和生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)助，白云區(qū)制定了科學(xué)合理的梯次標(biāo)準(zhǔn)?？傇瓌t是村集體年收入越低，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)越高。如一個(gè)村集體年收入為20萬元以下，基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)助400元/畝/年，如果年收入為20萬元—30萬元，則降為300元/畝/年。生態(tài)公益林分為兩檔，年收入為30萬元以下的，為100元/畝/年；年收入為30萬元—50萬元的，則減半為50元/畝/年。
鎮(zhèn)級低收入村專項(xiàng)建設(shè)扶持資金原則上每個(gè)村安排15萬元，可用于新增道路、新增村級小公園及微型消防站等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由各村年初向鎮(zhèn)提出具體實(shí)施項(xiàng)目，由鎮(zhèn)審核批復(fù)后實(shí)施。此舉旨在加強(qiáng)鎮(zhèn)一級黨委政府對扶貧工作的指導(dǎo)監(jiān)督功能，充分發(fā)揮其工作積極性、主動性。
三是明確了資金使用范圍?；鸱龀至腥氪寮w可支配收入，主要用于基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、基本農(nóng)田和生態(tài)公益林保護(hù)、查控違法用地建設(shè)、村集體福利和開展村內(nèi)貧困戶幫扶工作。
●生態(tài)補(bǔ)償精準(zhǔn)發(fā)力南北部功能區(qū)實(shí)施不同發(fā)展戰(zhàn)略
白云區(qū)此次改革探索，有望真正實(shí)現(xiàn)“一箭雙雕”：通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，不僅為貧困村穩(wěn)定脫貧奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，還為白云區(qū)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施創(chuàng)造條件。
主體功能區(qū)發(fā)展理念發(fā)端于廣州增城，其核心要義為根據(jù)不同區(qū)域的區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展要素，因地制宜劃分為南部工業(yè)區(qū)、中部文化產(chǎn)業(yè)區(qū)和北部生態(tài)旅游區(qū)三大主體功能區(qū)，并實(shí)施差異化的公共政策。
這一理念后來上升為國家戰(zhàn)略，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，加快完善城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)空間開發(fā)管控制度。而在具體實(shí)施中，生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)施主體功能區(qū)制度的關(guān)鍵一環(huán)。
白云區(qū)南部城市化水平較高，已被列為廣州大都會區(qū)的重要組成。北部被定位為廣州城市副中心，當(dāng)前已確立了“園區(qū)集聚”的發(fā)展道路，嚴(yán)防再走“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的老路。據(jù)悉，白云區(qū)13萬畝基本農(nóng)田、20萬畝林地主要集中于北部，也是廣州城市最主要的一道生態(tài)屏障。
“貧困村由于交通、區(qū)域等因素，本身不具備工業(yè)發(fā)展條件，如果不換思維，扶貧‘造血’很有可能導(dǎo)致新一輪違法用地、違法建設(shè)，進(jìn)一步破壞生態(tài)環(huán)境?！卑自茀^(qū)副區(qū)長潘志軍說。
而在新的政策指揮棒下，農(nóng)村將基本農(nóng)田、林地保護(hù)置于首要地位。由于有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兜底，村社基層也有底氣走出一條迥異于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展新路。
鐘落潭鎮(zhèn)寮采村就是一個(gè)例子。該村緊鄰流溪河，正是重新核定的28條貧困村之一，屬嚴(yán)控建設(shè)開發(fā)區(qū)域。但在村干部的帶動下，全村集資建起了集合吃喝玩樂一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)園，提高了農(nóng)民的收入水平。
“起初村民們不大理解，但我們要發(fā)展就得要新理念，不能指望賣一次地吃一輩子，更不能指望搞工業(yè)才能發(fā)達(dá)?，F(xiàn)代生活是多元化的，同樣是一片龍眼地，以前靠收成賣去市場，而現(xiàn)在別人過來觀賞體驗(yàn)就愿意給錢了?！卞疾纱逦瘯浭捊ㄐ抡J(rèn)為，生態(tài)農(nóng)業(yè)是寮采村生存的不二之路，也是該村發(fā)展的可靠路徑。
●強(qiáng)化監(jiān)督管理考核委托第三方審計(jì)基金使用情況
好的政策設(shè)計(jì)，還依賴于好的政策執(zhí)行?！斗桨浮穼鹗褂贸绦颉⒁笞鞒隽嗣鞔_指引，并強(qiáng)化監(jiān)督管理考核。
在資金撥付方面，區(qū)農(nóng)林局和區(qū)國土分局每年會同鎮(zhèn)對各村基本農(nóng)田及生態(tài)公益林的保護(hù)情況進(jìn)行實(shí)地核查。同時(shí)，區(qū)農(nóng)林局會同各鎮(zhèn)對村集體經(jīng)常性收入登記造冊，將實(shí)施方案報(bào)區(qū)扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核。核定通過后，區(qū)農(nóng)林局將基金下?lián)苤料嚓P(guān)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)財(cái)政所再下?lián)艿礁鞔濉?/p>
此外，如果貧困村存在保護(hù)基本農(nóng)田、生態(tài)公益林不力的情形，將被取消次年的資金待遇。這些情形包括改變農(nóng)田或林地性質(zhì)或擅自進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)；將農(nóng)田、林地擅自發(fā)包，導(dǎo)致搭建田間窩棚或亂砍伐；未建立保護(hù)村規(guī)民約和管護(hù)隊(duì)等。當(dāng)年度發(fā)現(xiàn)有違法用地的村，次年按10萬元/畝的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，從基金中相應(yīng)扣除。
為確?！昂娩撚玫降度猩稀?，區(qū)扶貧辦每兩年委托有資質(zhì)的中介單位對各村扶貧幫困和生態(tài)補(bǔ)償村級運(yùn)作激勵基金的使用情況進(jìn)行審計(jì)，獎優(yōu)罰劣。
白云區(qū)提出了綜合施策的預(yù)期目標(biāo)?！斗桨浮诽岢觯?016年，村的層面上，受幫扶的低收入村集體經(jīng)濟(jì)收入基本達(dá)到50萬元以上，這一標(biāo)準(zhǔn)高于廣州市的30萬元。
同時(shí)，村內(nèi)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完善，村容村貌明顯改觀；民主管理制度進(jìn)一步健全，村“兩委”班子執(zhí)行力、凝聚力、號召力明顯增強(qiáng)；村莊“三化”建設(shè)全面推進(jìn)，生態(tài)建設(shè)明顯增強(qiáng)；基本農(nóng)田、生態(tài)公益林補(bǔ)償以及村級組織運(yùn)作保障資金全面落實(shí)，生態(tài)保護(hù)機(jī)制有效強(qiáng)化，生態(tài)涵養(yǎng)功能明顯增強(qiáng)。
而在戶的層面，重在解決實(shí)際民生難題。包括受幫扶的相對貧困戶家庭年人均純收入基本達(dá)到1萬元以上，按規(guī)定參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，符合最低生活保障條件的家庭成員全部如低保，有勞動能力家庭成員基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)；相對貧困戶家庭適齡子女義務(wù)教育不因貧困輟學(xué)，考上大學(xué)的子女順利完成學(xué)業(yè)，低收入住房困難戶完成改造。
今年是中國深化改革元年，白云區(qū)地處改革開放前沿，正按照上級部署推進(jìn)改革，掃除和理順制約發(fā)展的機(jī)制體制障礙。據(jù)悉，白云區(qū)今年圍繞培養(yǎng)市場主體、加快城市化進(jìn)程、破解規(guī)劃用地制約、生態(tài)文明建設(shè)等方面，重點(diǎn)推進(jìn)了商事登記制度改革、落實(shí)中央農(nóng)辦農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)聯(lián)系點(diǎn)工作等13項(xiàng)改革。破解扶貧幫困與生態(tài)保護(hù)老大難，亦屬改革攻堅(jiān)之列。
