因地制綜合施策 奏響扶貧幫困交響曲
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當前，新型城鎮(zhèn)化已上升為國家戰(zhàn)略。建立國土空間開發(fā)保護制度，劃定生態(tài)保護紅線，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，對不同功能區(qū)實行差別化財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境、考核等政策已成為社會共識。廣州市域廣闊，城市農(nóng)村形態(tài)兼具，生態(tài)資源豐富多樣，如何在長期的城鎮(zhèn)化進程中協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾，已成為城市發(fā)展轉型的重要命題。
白云區(qū)是呈現(xiàn)廣州城市化進程的標本區(qū)域。其不僅是城市農(nóng)村各半，基本農(nóng)田生態(tài)山水密布，還長期面臨區(qū)域發(fā)展不平衡問題，北部農(nóng)村發(fā)展水平較低，不少村社為區(qū)內(nèi)扶貧幫困對象。
面對此景，被中央農(nóng)辦確定為全國農(nóng)村綜合改革聯(lián)系點的白云區(qū)走出了關鍵一步：建立區(qū)級基本農(nóng)田和生態(tài)公益林保護激勵機制，將生態(tài)保護、生態(tài)補償與貧困村公共設施建設、民生保障、基層組織建設有機結合，以期形成扶貧幫困生態(tài)保護長效機制。因地制宜綜合施策精準發(fā)力，在廣東大力開展“雙到”扶貧的背景下，“白云探索”值得各級決策者關注思考。
南方日報記者 黃偉 張西陸攝影 南方日報記者 李細華
●重新界定扶貧對象
集體經(jīng)濟收入低于50萬元，承擔農(nóng)田與公益林保護任務
上周，白云區(qū)委常委會、區(qū)政府常務會議通過了一份名為《白云區(qū)建立區(qū)級扶貧幫困及生態(tài)補償長效機制工作方案》（下簡稱《方案》），劃定了以新思維破解扶貧幫困、生態(tài)保護老大難問題的“路線圖”。
與原來的政策設計相比較，《方案》主要有三大變化：
一是重新明確了扶貧對象。具體為2013年村集體經(jīng)濟經(jīng)常性收入低于50萬元的村（低收入村），且承擔基本農(nóng)田和生態(tài)公益林保護任務的。
經(jīng)重新核定，全區(qū)共有28個行政村納入。其中鐘落潭鎮(zhèn)18個、江高鎮(zhèn)4個、太和鎮(zhèn)及人和鎮(zhèn)各3個。這一名單根據(jù)年收入狀況實行每年動態(tài)調整。此外，經(jīng)生態(tài)補償后集體收入達80萬元后即封頂。
二是實現(xiàn)了扶貧資金區(qū)級統(tǒng)籌。按原政策，資金主要由參與對口扶貧的鎮(zhèn)街、職能部門負責，數(shù)額則以該單位預算收入的1%計提。
根據(jù)《方案》，白云區(qū)設立扶貧幫困和生態(tài)補償村級運作激勵基金，暫定為1550萬元。具體分為承擔基本農(nóng)田保護專項補助、承擔生態(tài)公益林保護專項補助、區(qū)設立鎮(zhèn)級低收入村專項建設扶持資金。按原政策，由于此前街鎮(zhèn)一級并未實現(xiàn)徹底的全口徑財政預算，投入扶貧資金數(shù)額存在爭議，資金分散不說，目標也不明確。有的鎮(zhèn)街將對口扶貧任務轉嫁給轄內(nèi)集體經(jīng)濟組織，加重了基層負擔，新政策只是倡議企事業(yè)單位、集體經(jīng)濟組織積極參與，未作硬性規(guī)定。
針對基本農(nóng)田和生態(tài)公益林保護補助，白云區(qū)制定了科學合理的梯次標準?？傇瓌t是村集體年收入越低，補助標準越高。如一個村集體年收入為20萬元以下，基本農(nóng)田保護補助400元/畝/年，如果年收入為20萬元—30萬元，則降為300元/畝/年。生態(tài)公益林分為兩檔，年收入為30萬元以下的，為100元/畝/年；年收入為30萬元—50萬元的，則減半為50元/畝/年。
鎮(zhèn)級低收入村專項建設扶持資金原則上每個村安排15萬元，可用于新增道路、新增村級小公園及微型消防站等公共基礎設施建設，由各村年初向鎮(zhèn)提出具體實施項目，由鎮(zhèn)審核批復后實施。此舉旨在加強鎮(zhèn)一級黨委政府對扶貧工作的指導監(jiān)督功能，充分發(fā)揮其工作積極性、主動性。
三是明確了資金使用范圍?；鸱龀至腥氪寮w可支配收入，主要用于基層組織運轉經(jīng)費、基本農(nóng)田和生態(tài)公益林保護、查控違法用地建設、村集體福利和開展村內(nèi)貧困戶幫扶工作。
●生態(tài)補償精準發(fā)力南北部功能區(qū)實施不同發(fā)展戰(zhàn)略
白云區(qū)此次改革探索，有望真正實現(xiàn)“一箭雙雕”：通過財政轉移支付手段進行生態(tài)補償，不僅為貧困村穩(wěn)定脫貧奠定了堅實基礎，還為白云區(qū)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施創(chuàng)造條件。
主體功能區(qū)發(fā)展理念發(fā)端于廣州增城，其核心要義為根據(jù)不同區(qū)域的區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展要素，因地制宜劃分為南部工業(yè)區(qū)、中部文化產(chǎn)業(yè)區(qū)和北部生態(tài)旅游區(qū)三大主體功能區(qū)，并實施差異化的公共政策。
這一理念后來上升為國家戰(zhàn)略，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，劃定生態(tài)保護紅線，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，加快完善城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)空間開發(fā)管控制度。而在具體實施中，生態(tài)補償是實施主體功能區(qū)制度的關鍵一環(huán)。
白云區(qū)南部城市化水平較高，已被列為廣州大都會區(qū)的重要組成。北部被定位為廣州城市副中心，當前已確立了“園區(qū)集聚”的發(fā)展道路，嚴防再走“村村點火、戶戶冒煙”的老路。據(jù)悉，白云區(qū)13萬畝基本農(nóng)田、20萬畝林地主要集中于北部，也是廣州城市最主要的一道生態(tài)屏障。
“貧困村由于交通、區(qū)域等因素，本身不具備工業(yè)發(fā)展條件，如果不換思維，扶貧‘造血’很有可能導致新一輪違法用地、違法建設，進一步破壞生態(tài)環(huán)境?！卑自茀^(qū)副區(qū)長潘志軍說。
而在新的政策指揮棒下，農(nóng)村將基本農(nóng)田、林地保護置于首要地位。由于有財政轉移支付兜底，村社基層也有底氣走出一條迥異于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展新路。
鐘落潭鎮(zhèn)寮采村就是一個例子。該村緊鄰流溪河，正是重新核定的28條貧困村之一，屬嚴控建設開發(fā)區(qū)域。但在村干部的帶動下，全村集資建起了集合吃喝玩樂一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)園，提高了農(nóng)民的收入水平。
“起初村民們不大理解，但我們要發(fā)展就得要新理念，不能指望賣一次地吃一輩子，更不能指望搞工業(yè)才能發(fā)達?，F(xiàn)代生活是多元化的，同樣是一片龍眼地，以前靠收成賣去市場，而現(xiàn)在別人過來觀賞體驗就愿意給錢了?！卞疾纱逦瘯浭捊ㄐ抡J為，生態(tài)農(nóng)業(yè)是寮采村生存的不二之路，也是該村發(fā)展的可靠路徑。
●強化監(jiān)督管理考核委托第三方審計基金使用情況
好的政策設計，還依賴于好的政策執(zhí)行。《方案》對基金使用程序、要求作出了明確指引，并強化監(jiān)督管理考核。
在資金撥付方面，區(qū)農(nóng)林局和區(qū)國土分局每年會同鎮(zhèn)對各村基本農(nóng)田及生態(tài)公益林的保護情況進行實地核查。同時，區(qū)農(nóng)林局會同各鎮(zhèn)對村集體經(jīng)常性收入登記造冊，將實施方案報區(qū)扶貧開發(fā)工作領導小組審核。核定通過后，區(qū)農(nóng)林局將基金下?lián)苤料嚓P鎮(zhèn)，鎮(zhèn)財政所再下?lián)艿礁鞔濉?/p>
此外，如果貧困村存在保護基本農(nóng)田、生態(tài)公益林不力的情形，將被取消次年的資金待遇。這些情形包括改變農(nóng)田或林地性質或擅自進行非農(nóng)建設；將農(nóng)田、林地擅自發(fā)包，導致搭建田間窩棚或亂砍伐；未建立保護村規(guī)民約和管護隊等。當年度發(fā)現(xiàn)有違法用地的村，次年按10萬元/畝的計算標準，從基金中相應扣除。
為確?！昂娩撚玫降度猩稀?，區(qū)扶貧辦每兩年委托有資質的中介單位對各村扶貧幫困和生態(tài)補償村級運作激勵基金的使用情況進行審計，獎優(yōu)罰劣。
白云區(qū)提出了綜合施策的預期目標?！斗桨浮诽岢觯?016年，村的層面上，受幫扶的低收入村集體經(jīng)濟收入基本達到50萬元以上，這一標準高于廣州市的30萬元。
同時，村內(nèi)生產(chǎn)生活基礎設施建設基本完善，村容村貌明顯改觀；民主管理制度進一步健全，村“兩委”班子執(zhí)行力、凝聚力、號召力明顯增強；村莊“三化”建設全面推進，生態(tài)建設明顯增強；基本農(nóng)田、生態(tài)公益林補償以及村級組織運作保障資金全面落實，生態(tài)保護機制有效強化，生態(tài)涵養(yǎng)功能明顯增強。
而在戶的層面，重在解決實際民生難題。包括受幫扶的相對貧困戶家庭年人均純收入基本達到1萬元以上，按規(guī)定參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，符合最低生活保障條件的家庭成員全部如低保，有勞動能力家庭成員基本實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)；相對貧困戶家庭適齡子女義務教育不因貧困輟學，考上大學的子女順利完成學業(yè)，低收入住房困難戶完成改造。
今年是中國深化改革元年，白云區(qū)地處改革開放前沿，正按照上級部署推進改革，掃除和理順制約發(fā)展的機制體制障礙。據(jù)悉，白云區(qū)今年圍繞培養(yǎng)市場主體、加快城市化進程、破解規(guī)劃用地制約、生態(tài)文明建設等方面，重點推進了商事登記制度改革、落實中央農(nóng)辦農(nóng)村改革實驗聯(lián)系點工作等13項改革。破解扶貧幫困與生態(tài)保護老大難，亦屬改革攻堅之列。
